La dematerializzazione dei documenti cartacei
Pier Franco Camussone
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Il termine “dematerializzazione” ha fatto la sua prima apparizione durante gli anni 80 nel settore finanziario, con particolare riferimento ai titoli (azioni, obbligazioni BOT, ecc.) al fine di superarne la fisicità e consentire forme di circolazione semplificate.

Da allora è entrato a far parte del lessico giuridico (vedi: articolo 10 legge 17 dicembre 1997 n. 433; titolo V decreto legislativo 24 giugno 1998 n. 213) fino ad arrivare all’articolo 42 decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 (Codice dell’Amministrazione digitale) con il quale il termine dematerializzazione viene usato per i documenti e gli atti cartacei delle Pubbliche Amministrazioni (PA) identificando la progressiva perdita di consistenza fisica da parte degli archivi, tradizionalmente costituiti da documentazione cartacea, all’atto della loro sostituzione con documenti informatici. In questo senso il concetto di “dematerializzazione” si può considerare come l’estensione alla PA della generale tendenza, invalsa nel settore privato, dell’uso degli strumenti ICT (Information and Communication Technology) per il trattamento automatizzato della documentazione nei processi produttivi.

Oggi questo termine definisce il progressivo incremento della gestione documentale informatizzata all’interno delle strutture amministrative pubbliche e private e la sostituzione dei supporti tradizionali della documentazione amministrativa in favore del documento informatico a cui la normativa statale fin dal 1997 (articolo 15 comma 2 legge 15 marzo 1997 n. 59) ha confermato pieno valore giuridico.

Il tema della dematerializzazione della documentazione prodotta nell’ambito dell’attività della PA rappresenta attualmente uno degli elementi di rilievo all’interno dei processi di riforma della gestione dell’attività amministrativa in ambiente digitale e costituisce una delle linee di azione maggiormente significative ai :fini della riduzione della spesa pubblica, in termini sia di risparmi diretti (carta, spazi, ecc.) sia di risparmi indiretti (tempo, efficienza, ecc.). I processi di gestione cartacea dei documenti, infatti, sono caratterizzati da eccessiva onerosità, difficoltà di condivisione e archiviazione, mancanza di trasparenza, tempi di ricerca elevati, facilità di errori, smarrimenti, perdite ed altre più o meno costose inefficienze. Le tecnologie digitali sono una rilevante risorsa per l’efficienza e la produttività della Pubblica Amministrazione. Uno Stato che costa meno e lavora meglio crea più ricchezza per l’Italia. Questo è un obiettivo che il Governo ha promosso e deve continuare a costituire una priorità per il nostro Paese anche nel futuro.

Con l’entrata in vigore del Codice dell’Amministrazione digitale viene data attuazione, ricorrendo alle più avanzate tecnologie informatiche, ai meccanismi deputati a realizzare in concreto la tanto auspicata “scomparsa della carta”. Molta importanza ha avuto l’introduzione, nella normativa italiana, del concetto di documento elettronico e della sua gestione poiché all’interno di tali norme si sviluppa il progetto di informatizzazione del protocollo, dell’uso della firma digitale e dei criteri di conservazione dei documenti elettronici.
Gli strumenti per la dematerializzazione  
1. Protocollo e gestione documentale
 
La protocollazione rappresenta una delle fasi determinanti nella gestione dei sistemi documentali all’interno delle pubbliche amministrazioni. Il protocollo è uno strumento tecnico necessario per gestire la documentazione nella fase di formazione e per operare una corretta strutturazione dell’archivio, organizzando le fasi di produzione e consentendo una corretta gestione della documentazione nell’archivio corrente. Con l’emanazione del DPR 428/1998, successivamente confluito nel DPR 445/2000, il legislatore, prescrivendo l’obbligo per le amministrazioni pubbliche dell’adozione di un sistema di protocollo informatico e di gestione della documentazione entro il termine del 31 dicembre 2003, ha individuato nel protocollo il punto nevralgico di tutti i flussi di lavoro tra le amministrazioni e all’interno di esse. La normativa stabilisce che ogni amministrazione debba individuare al proprio interno un insieme di “Aree Organizzative Omogenee” (AOO) e per ciascuna di esse deve dotarsi di un sistema. di protocollo informatico che realizzi alcune funzionalità di base (nucleo minimo). L’effettuazione di una registrazione di protocollo (ovvero l’operazione con la quale si memorizzano le informazioni principali relative al documento nel registro di protocollo) corrisponde all’assunzione di responsabilità da parte dell’amministrazione e in particolar modo serve a certificare l’esistenza del documento a partire da una certa data.
Questo significa che, nel caso di documenti ricevuti, l’amministrazione non può negare, a fronte della richiesta di esibizione del contenuto di una registrazione, che un documento sia esistito. Inoltre essa certifica il fatto che il documento è entrato nell’ambito dell’amministrazione e dei processi amministrativi di quest’ultima che lo riguardano. Nel caso di documenti prodotti dall’amministrazione, la stessa può avvalersi del protocollo informatico per fini probatori (ad esempio per dimostrare a terzi che un proprio documento è stato prodotto o che ha ottenuto un valore ufficiale a partire da una certa data).
2. Classificazione e fascicolazione
 
Nella disciplina archivistica la classificazione è un’operazione finalizzata all’organizzazione fisica dei documenti secondo uno schema di classificazione (titolario), cioè uno schema organicamente derivato dalle competenze funzionari dell’ente. I documenti elettronici, a causa delle loro peculiarità ed in accordo con quanto prescritto dall’attuale normativa in materia di protocollo informatico rendono la classificazione dei documenti operazione necessaria e contigua alla protocollazione, in quanto, in assenza di una indicizzazione e di una struttura di classificazione, il documento elettronico diventa praticamente irrecuperabile.

La classificazione è un’attività che consente di organizzare tutti i documenti correnti prodotti da un determinato soggetto (nel caso della Pubblica Amministrazione, da una Area Organizzativa Omogenea), protocollati e non, secondo uno schema articolato di voci (il piano di classificazione, comunemente detto titolario) che descrive l’attività del soggetto produttore identificandone funzioni e competenze.

Mediante le operazioni di classificazione e registrazione di protocollo vengono attribuiti a ciascun documento dei codici di riferimento che lo identificano e lo associano agli altri documenti che formano la stessa pratica, nell’ambito di una delle serie di un determinato archivio. Tale pratica consente rapidità ed efficienza nel reperimento della documentazione e facilita la definizione dei tempi di conservazione delle unità documentarie ai fini delle operazioni di selezione e scarto.
3. Firma digitale
 
La firma digitale è il risultato di una procedura informatica che garantisce l’autenticità e l’integrità dei documenti scambiati e archiviati con mezzi informatici, al pari di quanto svolto dalla firma autografa per i documenti tradizionali. La differenza tra firma autografa e firma digitale è che la prima è legata alla caratteristica fisica della persona che appone la firma, vale a dire la grafia, mentre la seconda al possesso di uno strumento informatico e di un PIN (codice) di abilitazione, da parte del firmatario. La firma digitale è quindi il risultato di una procedura informatica che consente al sottoscrittore di rendere manifesta l’autenticità del documento informatico ed al destinatario di verificarne la provenienza e l’integrità. In sostanza i requisiti assolti sono l’autenticità (con un documento firmato digitalmente si può essere certi dell’identità del sottoscrittore) e l’integrità (sicurezza che il documento informatico non è stato modificato dopo la sua sottoscrizione).
4. Posta elettronica certificata
 
La Posta Elettronica Certificata (PEC) è un sistema di posta elettronica nel quale è fornita al mittente documentazione elettronica, con valenza legale, attestante l’invio e la consegna di documenti informatici. “Certificare” l’invio e l’avvenuta consegna - i due momenti fondamentali nella trasmissione dei documenti informatici - significa fornire al mittente, tramite il gestore di posta; una ricevuta che costituisce prova legale dell’avvenuta spedizione del messaggio e dell’eventuale allegata documentazione. Allo stesso modo, quando il messaggio perviene al destinatario, il gestore invia al mittente la ricevuta di avvenuta (o mancata) consegna con precisa indicazione temporale. Quello che consente, in estrema sintesi, il servizio di posta certificata è la trasmissione di un documento informatico per via telematica con l’assicurazione dell’avvenuta consegna dello stesso. L’invio da parte del mittente di un messaggio di Posta Elettronica Certificata equivale all’utilizzo dei classici sistemi di inoltro dei documenti, con ricevuta di avvenuta consegna, per mezzo del servizio postale. L’obiettivo che si prefigge l’utilizzatore della Posta Elettronica Certificata è, infatti, quello di dare e ricevere certezza in merito all’inoltro, dalla casella di posta del mittente, ed all’avvenuta consegna, nella mailbox del destinatario, del messaggio attraverso la certificazione dei tempi e delle modalità in cui tale processo è iniziato e si è concluso. Il provvedimento attualmente in vigore che disciplina le modalità di utilizzo della Posta Elettronica Certificata (PEC) nei rapporti con la PA e tra privati cittadini è il DPR 11 febbraio 2005, n. 68 pubblicato nella G.U. del 28 aprile 2005, n. 97. I contenuti principali di questo provvedimento possono essere riassunti nei punti seguenti:

  • nella catena di trasmissione potranno scambiarsi le e-mai! certificate sia le pubbliche amministrazioni che i privati. Saranno i gestori del servizio (art. 14), iscritti in apposito elenco tenuto dal CNIP A, a fare da garanti dell’avvenuta consegna;
  • i messaggi devono essere sottoscritti con la firma digitale del gestore, per assicurare l’integrità e l’autenticità del messaggio;
  • i gestori sono tenuti a verificare l’eventuale presenza di virus nelle e-mail ed informare in caso positivo il mittente, bloccandone la trasmissione (art. 12);
  • le imprese, nei rapporti intercorrenti, potranno dichiarare l’esplicita volontà di accettare l’invio di PEC mediante indicazione nell’atto di iscrizione al registro delle imprese.

L’art. 11 del regolamento sull’utilizzo della Posta Elettronica Certificata stabilisce alcuni obblighi a cui sono sottoposti i gestori di posta elettronica a garanzia della sicurezza del servizio:

  • i gestori di Posta Elettronica Certificata trasmettono il messaggio dal mittente al destinatario integro in tutte le sue parti, includendolo nella busta di trasporto;
  • durante le fasi di trasmissione del messaggio i gestori mantengono traccia delle operazioni svolte in un apposito log dei messaggi per trenta mesi;
  • per la tenuta del registro i gestori adottano le opportune soluzioni tecniche ed organizzative che garantiscono la riservatezza, la sicurezza, l’integrità e l’inalterabilità nel tempo delle informazioni in esso contenute;
  • i gestori prevedono servizi di emergenza che in ogni caso assicurano la trasmissione ed il rilascio delle ricevute.
5. Conservazione delle risorse digitali
 
Come qualunque supporto fisico, le risorse digitali sono soggette a un progressivo e inevitabile processo di invecchiamento che provoca gravi rischi di manipolazioni e perdita di dati. Le logiche e le prassi legate alla funzione conservativa delle memorie digitali comportano un significativo cambiamento rispetto alle pratiche tradizionali legate alla documentazione cartacea. Una delle caratteristiche precipue della conservazione in ambiente digitale è infatti una funzione attiva e continua nel tempo. Un aspetto che richiede un forte cambiamento di mentalità a fronte di analisi, esperienze e sperimentazioni empiriche ancora poco sviluppate. La conservazione digitale abbisogna quindi di un insieme di attività e strumenti che permettano, il mantenimento della accessibilità, della leggibilità, della intelligibilità, dell’autenticità e dell’integrità nel lungo periodo dei documenti informatici, in un ambiente tecnologico diverso da quello di origine. In questo senso la pratica conservativa non può coincidere con la preservazione di memorie su cui sono registrati i bit, ma implica che si disponga di strumenti atti all’accesso ed alla lettura di tali registrazioni nella forma originaria, o in una equivalente conseguente al continuo ed inarrestabile processo di innovazione tecnologica.
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