Secondo i dati forniti dalla ragioneria generale  dello Stato[1] il personale in servizio nella PA italiana a fine 2006 ammontava a 3.391.003 persone assunte a tempo indeterminato, a cui erano da aggiungere 68.173 allievi, o personale volontario delle forze armate, e 113.356 lavoratori con contratti flessibili, oltre a 40.461 lavoratori interinali, per un totale complessivo di 3.612.993 addetti. La PA italiana svolge una serie di attività assai ampia e quindi è molto articolata e differenziata al suo interno. Il personale in servizio nella PA è inquadrato in quasi 10.000 Enti diversi, 9.000 dei quali sono Enti locali (regionali o provinciali nella maggior parte dei casi). Gli Enti rimanenti si distinguono in Enti della PA centrale (Ministeri e Presidenza del Consiglio) ed Enti con finalità nazionali (Servizio Sanitario Nazionale, Università, Scuola, Magistratura, Corpi di Polizia, Forze Armate, ecc.).

La tabella 1 fornisce una visione di immediata comprensione sulla composizione dell’insieme dei dipendenti della PA.  Da essa si può avere una indicazione del peso relativo dei diversi comparti e della composizione percentuale della forza lavoro del settore pubblico. Come è facile rilevare al primo posto si posiziona l’istruzione, con il 37% di tutti i dipendenti pubblici italiani, il secondo posto è occupato dal Sistema Sanitario Nazionale che assorbe il 20% dei dipendenti, mentre Regioni ed Enti locali danno lavoro al 17,4% dei dipendenti pubblici. 

Il totale dei soggetti  che lavorano per la PA centrale ammonta a circa 350.000 addetti.   Si tratta di personale che svolge mansioni molto diverse, che comportano quindi in taluni casi competenze professionali assai elevate, come nel caso di Istituzioni rivolte alla programmazione economica, mentre in altre circostanze richiedono competenze prevalentemente amministrative e burocratiche.  Anche il costo del lavoro non è pertanto omogeneo. Allo svolgimento di compiti più complessi e delicati corrisponde una retribuzione superiore.  I dati forniti dalla Ragioneria Generale dello Stato (Ministero dell’Economia e delle Finanze) indicano una spesa complessiva di 162,7 miliardi di euro nel 2006 per l’intero personale del settore pubblico in Italia, ripartita come illustrato in fig. 1. Confrontando questo grafico con la tabella 1 appare evidente che il settore della scuola, il maggiore in termini di addetti, assorbe una percentuale del costo delle retribuzioni inferiore al proprio peso in termini di dipendenti, al contrario di altri settori come la sanità, gli Enti pubblici non economici e le Forze Armate, tutti al di sopra -come costo del personale- rispetto al proprio peso in termini di dipendenti.   Anche i Ministeri sembrano avvalersi di personale in generale meno retribuito rispetto ad altri settori.  

Secondo informazioni fornite dalla  Ragioneria Generale dello Stato il differenziale retributivo pro capite tra le diverse aree che costituiscono il settore pubblico appare molto pronunciato (tab. 2). Naturalmente alla retribuzione corrisponde un costo aziendale del lavoro, mediamente superiore di 1,5 volte, a causa degli effetti delle trattenute a carico del datore di lavoro.  Ne consegue che il costo per lo stato di un dipendente pubblico risulta essere mediamente di 45.000 euro l’anno (a fronte di una retribuzione media lorda di 31.478 euro). 

[1] Ministero Economia e Finanze - Ragioneria Generale dello Stato: Conto annuale 2004 - 2005 - 2006

I dati riguardanti le dimensioni della PA italiana, sia in termini di addetti che sotto il profilo economico, presentano una realtà di dimensioni tali da far sorgere un interrogativo: il peso della PA nel contesto socio-economico del nostro Paese è forse  eccessivo?

Per rispondere a questa domanda possiamo confrontare la situazione italiana con quella degli altri Paesi sviluppati. Un raffronto predisposto dall’OECD[1] (fig. 2) ci indica che vi sono Paesi, come quelli scandinavi e la Francia, in cui la PA ha più addetti (in proporzione alla forza lavoro disponibile) rispetto a quello che si riscontra in Italia.   Si tratta di Paesi in cui l’area pubblica si è dilatata, rispetto all’economia nazionale, più che in Italia. 

[1] Pilichowski, Turkisch (2008): Employement in Government in the perspective of the production cost of goods and services in the public domain, OECD Working Papers on Public Governance, N° 8, OECD Publishing.

Anzi, la dimensione della PA italiana appare addirittura in linea con quanto si riscontra negli Stati Uniti. Quindi potremmo dire che siamo allineati rispetto ad un paese certamente liberista, dove non si ammetterebbe una crescita abnorme dell’area pubblica.  

I costi del personale della PA nei vari Paesi sono logicamente in relazione alla numerosità degli addetti. Come si può vedere nella figura 3 i paesi che sopportano un onere maggiore per il costo del personale della PA in relazione al PIL, sono sostanzialmente quelli con una percentuale superiore di dipendenti pubblici rispetto al totale della forza lavoro. Gli spostamenti di alcuni paesi nella figura 3 rispetto alla graduatoria della fig. 2 segnalano un maggiore, o minore, costo del lavoro rispetto ai paesi con cui avviene il confronto. Ad esempio un paese come il Portogallo che destina il 14% del proprio PIL alle retribuzioni degli addetti al settore pubblico, scavalcando molti altri paesi con una

percentuale di forza lavoro impegnata nella PA superiore alla sua, denota l’esistenza di livelli retributivi superiori in questo settore rispetto a quello che si verifica in altri Paesi.

Un altro punto di vista molto interessante è quello che prende in considerazione solo l’amministrazione del settore pubblico, escludendo alcuni comparti che erogano servizi operativi alla comunità, in particolar modo la sanità, l’istruzione e la difesa. Togliendo questi comparti, il settore pubblico risulta costituito prevalentemente da addetti con compiti amministrativi (di  indirizzo, di controllo e di certificazione).  La situazione che si riscontra in questo caso (fig. 4) vede il nostro paese non tra quelli con la maggior percentuale di addetti rispetto alla popolazione.    Belgio, Francia e Germania hanno una struttura amministrativa della Pubblica  Amministrazione che è più sviluppata di quella italiana in relazione alla popolazione. Anzi il nostro Paese con meno del 2% degli addetti rispetto al totale della popolazione è tra quelli con un apparato più contenuto e ridotto.

Naturalmente le dimensioni della forza lavoro impiegata nella PA possono non corrispondere in modo diretto a ciò che essa produce.  Un apparato elefantiaco potrebbe generare risultati modesti, mentre una struttura snella supportata da mezzi tecnologici adeguati potrebbe fornire risultati notevoli.    Non siamo naturalmente in grado di trarre conclusioni, tuttavia pare evidente che, escludendo le forze armate, la sanità e l’istruzione, l’apparato pubblico del nostro paese sia in linea, anzi addirittura più snello, rispetto a quanto riscontrato negli altri stati.

L’efficienza e la produttività di una organizzazione con forti connotazioni burocratiche sono influenzate dall’uso delle tecnologie informatiche e telecomunicative (ICT). A questo proposito è interessante analizzare il livello di informatizzazione raggiunto dalla PA italiana.    A tale scopo ci si può avvalere delle informazioni fornite dal Centro Nazionale per l’Informatica nella PA (CNIPA), che ha l’obiettivo primario di dare supporto agli Enti pubblici nell’utilizzo efficace dell’informatica, per migliorare la qualità dei servizi e per contenere i costi dell’attività amministrativa. E’ tenuto inoltre a presentare ogni anno una relazione sullo stato di informatizzazione della PA centrale italiana. 

Dall’insieme dei dati presentati nella Tab. 3, che descrivono il livello di informatizzazione  della PA centrale, si ricava una impressione di modernità che contraddice i luoghi comuni che abitualmente accompagnano gli uffici dello Stato e che evocano immagini di archivi cartacei e polverosi. In realtà entrambe queste situazioni paiono coesistere e sopravvivere. Gli archivi sono certamente ancora in funzione in molti ministeri, ma è altrettanto vero che in altri, come quello dell’Economia e delle Finanze, gli adempimenti fiscali di cittadini e imprese sono ormai in larga parte informatizzati e la carta è in via di eliminazione. Il tasso di informatizzazione della PA centrale si avvicina, se calcolato sui dipendenti effettivamente informatizzabili, a quello riscontrabile nelle imprese private dove il numero di PC per impiegato è di poco superiore a uno, livello ormai ritenuto di saturazione fisiologica nelle organizzazioni normali. Solo le aziende del terziario avanzato, o quelle particolarmente complesse, hanno rapporti prossimi o superiori a 1,5 PC per dipendente. 

Questa complessa infrastruttura richiede un personale idoneo per la gestione e la manutenzione. Gli addetti informatici che dipendono dalla PA centrale sono quasi 26.000 con un rapporto di 4,6 specialisti informatici ogni 100 dipendenti informatizzabili.   Anche questo parametro depone a favore del livello di informatizzazione raggiunto dalla PA italiana. Almeno sotto il profilo della dotazione tecnologica e delle risorse umane di cui dispone essa non sfigura rispetto al settore privato.

Anche a proposito del livello di informatizzazione della PA sorge la curiosità di raffrontare la situazione italiana con quella degli altri Paesi europei al fine di sapere se il grado di informatizzazione raggiunto dal settore pubblico in Italia sia allineato, o meno, a quanto si riscontra nel resto d’Europa.  Una prima indicazione al riguardo è fornita dal confronto tra la spesa informatica nella PA nei vari Paesi europei.  Il valore di questo parametro offre un segnale circa lo sforzo economico che le diverse Amministrazioni riservano al processo di informatizzazione delle rispettive strutture.  La fig. 5 evidenzia che l’Italia è uno dei Paesi europei che meno investe in proporzione al proprio PIL nella informatizzazione della propria Amministrazione Pubblica, rimanendo molto lontano dai Paesi nordici, e indietro rispetto anche a Francia e Inghilterra.

La spesa per l’informatica fornisce una prima indicazione del livello di utilizzo dell’ICT in un contesto socio-economico, ma non sempre tale indicatore corrisponde ad un effettivo livello di buon utilizzo della tecnologia. La spesa informatica potrebbe essere gonfiata da sprechi e, pertanto, aree ad alto livello di investimenti informatici potrebbero risultare, ad un esame più approfondito, arretrate dal punto di vista della fruizione di questa tecnologia. Al contrario Paesi in cui la spesa è inferiore potrebbero risultare molto attenti negli investimenti ed avere in realtà una diffusione dell’uso dell’ICT superiore ad altri Stati che dichiarano una spesa maggiore. In altri termini si deve distinguere tra consumismo (ovvero inutile sperpero di risorse) e uso “economico” delle risorse medesime. Questa distinzione evoca la differenza tra una Amministrazione oculata e attenta ed una poco accorta e prodiga nelle sue spese.

L’equivalenza:

“maggiori spese informatiche = società più informatizzata”

pur avendo una sua giustificazione non ha rigore scientifico.

Il livello di informazione di un contesto socio-economico è correlato con la diffusione dell’uso delle applicazioni informatiche, e spesso ciò non dipende dal livello di spesa sostenuta, ma dalla capacità effettiva di organizzazioni e soggetti individuali di impiegare proficuamente i mezzi a disposizione.

Se dunque vogliamo rispondere al seguente interrogativo:

“la PA italiana è arretrata, o -al contrario- progredita nell’uso dell’ICT?”

dobbiamo considerare quanto vengano utilizzati i servizi prodotti con l’informatica dai settori pubblici dei vari Paesi, facendo un confronto tra quanto si riscontra in Italia e quanto si osserva negli altri Stati europei.

Per rispondere al quesito formulato, che interessa anche gli altri Paesi europei (ciascuno dal proprio punto di osservazione) possiamo avvalerci dei risultati di una ricerca che la Commissione Europea ha svolto al riguardo, cercando di valutare il livello dei servizi di e-government disponibili nei vari Paesi e il loro grado di utilizzo da parte dei cittadini e delle imprese.  Quello che emerge da questa indagine è riportato nei grafici della figura 6.  Essi mettono in luce che il nostro paese è allineato alla media dei 15 paesi europei per quanto riguarda la disponibilità di servizi completamente online per i cittadini, mentre l’uso di tali servizi da parte dei cittadini risulta inferiore a quanto si riscontra negli altri Paesi europei. 

Per quanto riguarda, invece, i servizi di e-government per le imprese è l’Italia che si posiziona ai primi posti, sia per la disponibilità di applicazioni, sia per il loro livello di utilizzo da parte delle imprese (fig. 7).  Si tratta di un risultato un po’ sorprendente e forse inaspettato ottenuto dal nostro Paese. Pur con una spesa informatica in rapporto al PIL inferiore a quello di quasi tutti i paesi europei, l’Italia li sopravanza nella “prontezza d’uso” delle applicazioni di e-government per le imprese.   Una conferma di questo stato di cose si ritrova nel fatto che le imprese italiane sono ormai abituate a mantenere le relazioni con il Ministero dell’Economia e delle Finanze esclusivamente in modo digitale.

Da quanto esposto la situazione della PA italiana appare articolata, con luci ed ombre presenti contemporaneamente. Anzitutto va osservato che le dimensioni del settore pubblico in Italia sono del tutto comparabili con quanto si riscontra mediamente in Europa. Se poi ci si riferisce ai dipendenti della PA in senso stretto (escludendo l’istruzione, la sanità e le forze armate) si scopre che il nostro paese non presenta  certo organici gonfiati nel pubblico impiego.

Anche per quanto riguarda i costi del personale la PA italiana si pone al di sotto della media europea, dimostrando una attenzione alla spesa pubblica superiore a quella di molti altri Paesi.

Se l’Italia regge il confronto con gli altri Paesi europei per quanto concerne la forza lavoro impegnata nel settore pubblico, qualche ombra si presenta quando si esaminano gli investimenti informatici che la riguardano.

Ad una prima analisi l’infrastruttura informatica di cui è dotata la PA italiana appare notevole: il rapporto tra i PC installati ed i dipendenti informatizzabili nella PA centrale è di 1,3, valore che indica un tasso di informatizzazione elevato ed in linea con la situazione che si riscontra anche nelle aziende private, abitualmente giudicate più efficienti rispetto al contesto pubblico.

Un segnale di preoccupazione deriva invece dal livello della spesa informatica nel settore pubblico, che risulta più basso rispetto a quanto si riscontra nei Paesi europei più evoluti. Ad attenuare questa sensazione contribuisce però la misurazione dei risultati del processo di informatizzazione della PA Italiana. Essa si rivela molto avanzata per quanto concerne i servizi alle imprese, le quali sono anch’esse molto attive nella fruizione di tali servizi.

A questo proposito occorre ricordare che la PA italiana si è data degli obiettivi sfidanti per quanto riguarda il suo posizionamento nella “società digitale”.  Il documento più emblematico al riguardo è probabilmente rappresentato dal “Codice dell’amministrazione digitale” (D.L. 82/2005, aggiornato successivamente con il D.Lgs. 159/2006) che così si esprime a proposito della introduzione dell’informatica nella PA:

Lo Stato, le regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell’informazione della comunicazione.

A tal fine il Codice fornisce disposizioni che riguardano l’informatizzazione dei documenti che l’amministrazione emette, riceve e tratta.   Lo spirito generale a cui è ispirata la normativa è quello di semplificare l’attività burocratica, consentire il trattamento elettronico di gran parte della documentazione, agevolare le relazioni tra gli Enti ed i cittadini e le imprese, consentendo ad esempio l’uso di Internet per ritrovare le informazioni che le amministrazioni devono mettere a disposizione sui propri portali e l’impiego della posta elettronica per le comunicazioni reciproche.

Questo codice è certamente un punto di riferimento per l’informatizzazione della PA; la sua attuazione incontra i normali ostacoli che gran parte delle istituzioni umane frappone nei riguardi del cambiamento organizzativo.  Ma certamente mette il nostro Paese tra quelli più avanzati, per lo meno sul piano concettuale, per quanto riguarda l’impiego dell’ICT nella PA.

Assinform (2006): 2° rapporto Assinform sul mercato dell’IT nelle Regioni Italiane; 2006

Borgonovi Elio, Fattore Giovanni, Longo Francesco (a cura di) (2008): Management delle istituzioni pubbliche; Milano: EGEA, 2008

Borgonovi, Camussone, Occhini (2004): L’ignoranza informatica; il costo della Sanità; McGraw-Hill 2004.

CENSIS (2006a): Rapporto Annuale 2006

CNIPA (2007): Relazione annuale 2006: Lo stato della informatizzazione della Pubblica Amministrazione centrale

Council Resolution on the implementation of the eEurope 2005 Action Plan (2003); Brussels, 28 January 2003

Cresti Marco (2006): Efficienza e garanzie nell’evoluzione dell’organizzazione statale   Milano : Giuffrè, c2006

Cucciniello Maria,  Nasi Greta (2008): L’attuazione dell’e-government in Italia: retorica o realtà? - 

Milano : EGEA, 2008

De Bruijn Hans (2007): Managing performance in the public sector; London: Routledge, 2007

Duchesne S. (2002): Highlights of public sector pay and employement trends: 2002 update; OECD (PUMA/HRM(2002))

Eliassen, Kjell A. (2008): Understanding public management ; London: SAGE, 2008

EU Commission (2005): eInclusion revisited: The Local Dimension of the Information Society;  Commission Staff Working Document: SEC(2005)206

Flynn, Norman (2007): Public sector management; London : Sage, 2007

Frissen P., Frissen H. A., Bekkers V. M., Brussaard B. K. 1993: European Public Administration and Informatization: A Comparative Research Project Into Policies, Systems, Infrastructures and Projects;  IOS Press, 1993

Garson G. David, Khosrowpour Mehdi 2007: Handbook of Research on Public Information Technology; Idea Group Inc (IGI), 2007

Joyce, Paul (2007): Gestione strategica per i servizi pubblici Bologna: Il Mulino, c2007

Keehley Patricia (2008): Benchmarking in the public and nonprofit sectors: best practices for achieving performance breakthroughs;  San Francisco: Jossey-Bass, 2008

OECD (2007): Labour Force  Survey & Statistics 1986-2006 - OECD Publishing -2007 Edition

OECD (2007a): Employment and Labour Market Statistics on CD-ROM,  OECD Publishing 2007 Edition

Pennoni, Tarantola (2005): The European e-business readiness index based on the year 2004 data of 26 contries, EU Commission DG Joint Research Center, Institute for the Protection and Security of the Citizen, Econometrics and Statistical Support. (Ispra July 14 th, 2005)

Pilichowski, Turkisch (2008): Employement in Government in the perspective of the production cost of goods and services in the public domain, OECD Working Papers on Public Governance, N° 8, OECD Publishing.

Rocheleau, Bruce A. (2006): Public management information systems; Hershey: Idea Group, c2006

Sepe Stefano (2007): Stato legale e Stato reale : innovare la pubblica amministrazione per rimanere in europa;  Milano: Il Sole 24 Ore, 2007

Tivelli Luigi, Masini Sergio 2002: Un nuovo modo di governare: l’e-government e il cambiamento della pubblica amministrazione;   Fazi Editore, 2002